Ciudad de México, 09 de noviembre de 2019
Por Cuauhtémoc Rueda Luna / @cuhtrl
¿AMLO tenía razón?
En la mañanera, Obrador refirió que en el periodo neoliberal “para simular que había democracia” y “que se protegían los derechos humanos” se crearon “aparatos costosísimos” que sólo servían de “parapeto”, “como la CNDH que nunca vio nada sobre las violaciones graves de los derechos humanos”; que, sin embargo, “significaron cargas económicas, gastos superfluos, aparatos” (lo pueden ver acá).
Esto ha generado indignación, pero también la necesidad de situar cómo funciona realmente la CNDH, pues en su funcionamiento opera perfectamente la frase de “el diablo se esconde en los detalles”. Para comprender esto es necesario recordar que la CNDH es una autoridad investigadora. Constitucionalmente, su principal función es investigar violaciones de derechos humanos (Vddhh) de casos individuales, en un procedimiento denominado “queja”, en donde se generan múltiples problemas al nivel de los detalles, derivados de lo que constituye un trato selectivo de los casos y las víctimas[a].
Todas las personas tienen derecho al procedimiento de investigación de Vddhh, por lo cual, a menos que no haya violaciones de derechos humanos en el país (en particular violaciones graves), debería haber un alto número de recomendaciones. Contrastando con ello, la CNDH emite un número muy bajo de estas resoluciones que en promedio es menor al 1% respecto del número de casos recibidos por año (por ejemplo, en 2018 emitió 90, y recibió 9,002 casos):
Como puede verse en la gráfica, esta situación no ha cambiado por quién dirija la institución. Durante toda la historia de la CNDH, sus presidentes no han tenido la voluntad de corregir su funcionamiento. Sin embargo, a diferencia de lo que muchas personas del campo de los derechos humanos (ddhh) pretenden argumentar para justificar la falta de emisión de recomendaciones, esto no es inherente al tipo de requerimientos de las investigaciones de Vddhh. De hecho, este tipo de investigaciones son jurídicamente las más ágiles y sencillas, a diferencia de otro tipo de investigaciones, como son las punitivas: penales o administrativas.
Si se emiten pocas recomendaciones es porque esto responde a tres cosas: 1) a la forma en que se institucionalizaron las investigaciones de Vddhh en la mayor parte de las comisiones de ddhh del país; 2) a que quienes han dirigido estas instituciones han decido mantener esta forma de operación; y 3) a que hay muchas personas del campo de los ddhh reiteradamente han legitimado la poca emisión de recomendaciones. Estos tres factores, en su conjunto, es lo que permite que se usen discrecional y selectivamente los casos y a las víctimas. Contrario a lo que podría pensarse, las autoridades gubernamentales no son realmente un factor que provoque esto. Es decir, en cuanto a actores se refiere: no provienen del gobierno sino del campo de los ddhh (de las instituciones o de la sociedad civil) quienes han generado o aceptado esto. De ahí que, al menos en esto, lo afirmado por Obrador sí tiene sustento fáctico.
La forma como se institucionalizaron las prácticas en los procedimientos de investigación de Vddhh no tiene por qué ser así, y por lo mismo no fue igual en todo el país. Por ejemplo, en la Procuraduría de DDHH de Guanajuato (PDHGto) fue diferente. La “institucionalización” de las prácticas dentro de los procedimientos de investigación son determinantes de cómo opera cada institución. Así, si por ejemplo vemos la CNDH, la CDHDF (ahora CDHCM) y la PDHGto, podemos ver que en cada una de estas tres instituciones el nivel de porcentaje de recomendaciones respecto del total de casos es claramente diferenciado respecto de las otras, dado que tienen dinámicas propias.
Cada institución ha continuado en términos generales su patrón de comportamiento. La CNDH, porcentualmente, emite más recomendaciones que la CDHCM (de ésta, por ahora, no tiene sentido señalar su ínfimo porcentaje); y ambas, en general, menos recomendaciones que la PDHGto [b] (la cual hacia los últimos años ha tendido a estabilizarse).
Que haya menos recomendaciones a nivel federal y en la Ciudad de México no deriva de que haya menos Vddhh en esos ámbitos o de que todas las autoridades fueran sumamente colaborativas con la CNDH y la CDHDF para resolver los casos de manera que se concluyeron como “solucionado en el trámite”, “conciliación” o “quedado sin materia” (esta última causal sólo en la CNDH), como han pretendido decir una y otra vez, sino porque en estas últimas instituciones las dinámicas institucionalizadas de atención de casos históricamente han sido claramente discrecionales y selectivas. Sólo aquellas víctimas y casos que, sobre la base de ese funcionamiento institucional, discrecionalmente han sido seleccionados, han podido acceder a recomendación en casos de Vddhh. No son los resultados de las investigaciones, sino la voluntad de quien (o quienes) dirige la institución, lo que determina quién accede y quién no. Por eso, tener el favor de quienes dirigen es fundamental para muchas personas del campo de los ddhh. En mucho, de ahí depende varias consecuencias: por ejemplo, que sus casos sean considerados para recomendación o que se suban sus temas a la agenda pública.
Una revisión de las tendencias en recomendaciones de la CNDH en comparación con su gasto presupuestal nos muestra que a través de los años ha habido un incremento sustancial de los recursos económicos de la institución (en términos reales: pesos de 2019), puesto que prácticamente se triplicó su presupuesto entre el año 2000 y el 2019, sin embargo no se incrementaron el número de recomendaciones emitidas.
A esto habría que añadir que en el periodo de Luis Raúl González Pérez (LRGP) al frente de la CNDH, hasta julio de 2019, el personal a cargo de investigación de casos en visitadurías pasó de 317 a 386 (un incremento de poco más de una quinta parte: 22%). Así, se triplican los recursos, se contrata mucho más personal, pero no se emiten más recomendaciones. ¿Alguien ingenuamente aún podría creer que no hay Vddhh en el país o que las autoridades en general resuelven las Vddhh, cuando incluso muchas OSC de ddhh reiteran la existencia de una crisis de derechos humanos?
Si miramos más de cerca, veremos que la situación de la CNDH va empeorando: hay una tendencia a disminuir el número de recomendaciones respecto del total de casos que se reciben. Esto es: se usa de manera cada vez más discrecional, selectiva.
¿Obrador tenía razón? Quizá para las personas y organizaciones del campo de los ddhh no les parezca así. Estar en el ojo del huracán puede hacer que esta forma de actuación sea un punto ciego (Luhmann quizá recordaría el principio epistemológico “el ojo no se ve a sí mismo” ); o quizá, en otros casos, el verse favorecidas evite que lo vean como problemático (el sustento de los privilegios). O quizá alguien quiera exponer públicamente por qué creen que es correcto que sólo algunas víctimas accedan a recomendaciones, cuando estas procedían ante Vddhh, y el resto sean tratadas con formas sub-estándar.
El #FactorEmilio
¿Persona o Plan de trabajo? En el campo de los ddhh ha habido una idea generalizada de que lo fundamental es la persona que accede al cargo: quién preside la institución. El modelo de operación selectivo muestra que eso no es así, puesto que la base esencial del funcionamiento de la CNDH está mermada. No importa quién la dirija, en general dan continuidad a la lesiva y selectiva forma operativa. Pese a ello, no se critica por igual a todas las personas que presiden estas instituciones. A algunas las celebran a otras las denostan: respecto de la CNDH, varias organizaciones de la sociedad civil (OSC) de ddhh y academia han aplaudido a Luis Raúl González Pérez y lamentado a Raúl Plascencia Villanueva; en la CDHDF (CDHCM) han festejado a Emilio Álvarez Icaza y han deplorado a Perla Gómez Gallardo. Sin embargo, en todos esos casos el modelo selectivo era su base operativa: han quedado ocultas miles de Vddhh, los casos han sido administrados para no emitir recomendaciones o, mejor dicho, emitirlas selectivamente. Pueden encontrarse razones suficientes para comprender los casos en que hubo rechazos; pero también podrían encontrarse para los que fueron celebrados. ¿Qué tanto influye la cercanía, afinidad personal o de agendas? ¿Cuotas o cuates?
Desafortunadamente, no extraña que en la designación de la presidencia de la CNDH pareciera que lo más importante para muchas OSC y personas de ddhh sea la función política de la institución, más que las víctimas reales de las Vddhh.
En contraste, para la actual designación de la Presidencia de la CNDH, la eliminación del trato selectivo de las víctimas no se garantizaba viendo un perfil personalista de las personas candidatas; sólo el Plan de Trabajo permitía mostrar quién tenía los conocimientos y las propuestas concretas para revertirlo.
Voltear a otro lado respecto de los casos que no son de su agenda pareciera ser algo fácil de lograr. Luis Raúl González Pérez llegó con cuestionamientos a la CNDH, algunas personas, que originalmente lo rechazaban, al final lo valoraron positivamente, señalando, sobre todo, posicionamientos políticos y las acciones de inconstitucionalidad que promovió (por ejemplo, aquí). El mismo Luis Raúl ha banalizado la no emisión de recomendaciones haciendo que se voltee a otro lado: a las acciones de inconstitucionalidad (como aquí).
Es cierto que la CNDH no había interpuesto tantas acciones de inconstitucionalidad como ahora con él: hasta julio de 2019 de las 245 que la CNDH había promovido, 205 (83.7%) se interpusieron en su administración. Afortunadamente para México, el área de la institución encargada de realizarlas en 2019 tenía 9 personas: el prestigio de LRGP se basa en ellas. Sin embargo, si la CNDH tuvo un presupuesto asignado para 2019 de aproximadamente 1,809 millones de pesos, quizá sería excesivo pretender legitimar el trabajo de toda la institución con el de sólo nueve personas (y no sólo porque se ha dejado de lado atender el trato selectivo de los casos). En esas condiciones, si sólo las acciones de inconstitucionalidad importaran, bastaría una pequeña oficina; en el colmo, incluso, si fuese lujosa y con más del doble de personal, aún así sería mucho más “barata”.
El trato selectivo de las víctimas no sólo se sostiene porque la CNDH (y otros Organismos Públicos de Derechos Humanos: OPDH) emiten recomendaciones discrecional y selectivamente (omitiendo hacerlo en la mayoría de los casos, para las mayorías, para los de abajo); sino porque muchas personas del campo de los ddhh, además de voltear a otro lado, reiteradamente han justificado esta forma de operar.
Emilio Álvarez Icaza Longoria (EAIL) ha sido uno de los principales defensores del trato selectivo. En 2001, cuando él llegó a la CDHDF (CDHCM), había un cuestionamiento proveniente de la sociedad civil por la poca emisión de recomendaciones. Con los años esto cambió. EAIL legitimó que las recomendaciones se emitieran selectivamente. FUNDAR, por ejemplo, documentó que él afirmaba que éstas son: “solamente uno de los instrumentos de los cuales dispone la Comisión [..] y no tiene por qué ser el más utilizado, ya que nada prueba que sea el más eficiente” (Fundar, 2009, p. 68; lo pueden consultar aquí). Desde entonces esta posición ha ido evolucionando con nuevos eufemismos, principalmente entre muchas personas y OSC de ddhh de sus entornos; sin embargo, todo es sobre la misma base selectiva.
Además de lo dicho por EAIL, algunas otras formas muy comunes de eufemizar la selectividad de trato son, por ejemplo: a) disertar sobre la naturaleza del “ombudsperson”, buscando omitir su obligación de investigar Vddhh (por ejemplo, diciendo que son diferencias de perspectivas o de lecturas); otra muy extraña, pero muy usual, es b) referir que las recomendaciones se “desgastan” si se usan “demasiado”… como si fuesen zapatos; otra c) habla sobre la necesidad de hacer recomendaciones “estructurales”, cuando para estos casos existen otros instrumentos específicos (algunos con sustento legal y otros creados por las instituciones vía reglamentaria y sin sustento legal); una semejante d) habla de hacer recomendaciones “paradigmáticas”, que es la forma más francamente eufemizada de decirle a la gente que sus casos no son valiosos, así que… sobran; otra es e) indicar que hacer recomendaciones es sumamente difícil y no es posible realizarlas para toda los casos de Vddhh (a veces puede ser sumamente difícil porque hasta han generado procedimientos que llegan a ser revictimizantes); otra muy común que me recordaban recientemente es f) que tienen una gran preocupación por las víctimas y que éstas no quieren recomendaciones sino que les resuelvan sus casos, sin embargo, esto contrasta de manera increíble con el hecho de que en muchas ocasiones sólo cuando las víctimas comienzan a manifestarse afuera de las comisiones, a hacer reclamos públicos o buscar a los medios de comunicación, es que se movilizan un poco en los casos; por otro lado, nunca he visto una víctima feliz de ser tratada selectivamente y que en su caso no quieran emitir una recomendación pese a que tienen comprobados los hechos violatorios de ddhh; g) que, aunque es importante, es necesario diferir la discusión sobre la forma de funcionamiento de los OPDH hasta nuevo aviso, la cual, obviamente, si se dejara a su decisión, seguirá esperando, h) etcétera.
Si algo denota la “creatividad” en el campo de los ddhh es la capacidad de profusos actores para eufemizar la selectividad de trato. Discutir cada uno de los eufemismos es extenso y desgastante porque además suelen saltar de uno a otro… de manera que, a menos que sea necesario entrar a ellos posteriormente, se quedan acá, sólo indicados.
Quizá desde su posición no vean problema, después de todo siempre tienen la posibilidad de subir sus reclamos al nivel de lo político y, quizá, de empujar que sus casos sí sean objeto de recomendación. Pero miles de las personas de abajo no tienen esta posibilidad, dado que esa legitimación sostiene igual la actuación selectiva de los demás OPDH del país; esas personas simplemente parecieran sobrarles.
Así, se ha generado un campo de acción para las personas de ddhh gracias al cual hay quienes creen que tienen el derecho de decidir qué casos sí y qué casos no accederán a recomendación. Para todas ellas, no se trata de que se hayan acreditado las Vddhh, sino de que hayan sido elegidas. Es una lógica fundamentalmente elitista-selectiva.
Que las recomendaciones deban derivar de que se hayan acreditado Vddhh no es un capricho, es porque así lo disponen las leyes que rigen esas instituciones, y porque con ese sentido se establecieron en la Constitución. Son un derecho individual que deriva de las investigaciones de Vddhh, sobre el cual los OPDH se erigen, pretendiendo una “autoridad moral” y en ocasiones por el impulso de OSC, eligiendo los casos en que se emitirán.
Mientras al país se le dice que todas las autoridades deben cumplir las normas, a los OPDH buscan exceptuarles de ello. En el caso de EAIL esto fue a pesar de que en su propia administración en la CDHDF se realizaran documentos en contra. Así, por ejemplo, en un manual denominado Investigación de violaciones a derechos humanos. Presupuestos y manual de método y procedimientos (CDHDF, 2011, p. 139, su primer edición fue en 2008; el cual pueden consultar aquí), se indicaba el principio de “universalidad racional” que, a pesar de que se debería haber seguido en todos los casos, puesto que se sustenta en el derecho a la igualdad y no discriminación, se omitía:
El peso de EAIL en el campo de los ddhh, y de su legitimación, ha tenido por efecto que ahora el trato selectivo (las “pocas” recomendaciones) sea algo prácticamente excluido del debate en la “sociedad civil” o la academia. Incluso, la crítica a esta forma de operar se suele buscar deslegitimar, omitir o evadir desde el propio campo como una simple “perspectiva” o “lectura distinta”, entre otras formas. No importa si en las leyes dice lo contrario, o si las víctimas tienen derecho a una investigación de Vddhh, a la verdad o a la reparación; o si las prácticas institucionalizadas en la CNDH y en la mayor parte de los OPDH han llevado a invisibilizar lo que sucede en el país (como se mostrará en una próxima entrega respecto de la CNDH).
En estas circunstancias no sorprende ya que en el campo de los ddhh la mayor parte de los actores crean que lo más relevante es la persona que dirigirá un OPDH, y que uno de sus ejemplos para ello sea EAIL. Su persona funciona ya sea para legitimar el trato selectivo o para la creencia de que la persona que dirige es lo fundamental. Artífice de lo primero, beneficiario de lo segundo.
¿Puede fracasar la designación de la Presidencia de la CNDH?
Si la observación pertinente para elegir a quien dirigiría la CNDH se daba a partir del Plan de Trabajo (y no de un currículum, de la persona en sí), el Senado de la República debía evaluar quién entendía realistamente la institución y podía corregir la forma de operación que le impide el cumplimiento de su función constitucional de investigar Vddhh. Esto no sucedió. Sólo después de evaluar el Plan de trabajo, de manera derivada, debía evaluarse lo personal.
Una revisión habría llevado a que, curiosamente, Elizabeth Lara Rodríguez, quien fue respaldada por el padre Solalinde como candidata, presentó el Plan de Trabajo con las propuestas más concretas que podrían haber llevado a la revisión y eliminación del trato selectivo en la CNDH (las que posiblemente pudo desarrollar porque trabaja en esa institución).
Se habría esperado que otras personas connotadas del campo de ddhh hubieran presentado propuestas apropiadas y específicas, sin embargo, no fue así. Esto podría ser sintomático del nivel de legitimación del trato selectivo (del #FactorEmilio). Hubo otros planes de trabajo en que sus propuestas, aunque genéricas, podrían haber facilitado una revisión del tema, sin embargo, no eran tan específicas.
Con independencia de quien quede en la Presidencia de la CNDH, el problema real será si continúa la legitimación del trato selectivo, dado que el propio EAIL continúa afirmando que emitir recomendaciones selectivamente es apropiado, y muchas personas y OSC de ddhh influyentes lo reiteran —e incluso se espantan de pensar que pudiera haber un gran número de recomendaciones: todas las Vddhh que hoy son “conciliadas”, “solucionadas durante el trámite”, se “quedaron sin materia”, o fueron consideradas como “no Vddhh”, en lugar de haberse emitido la recomendación que correspondía—.
Si continúa la legitimación mediante el #FactorEmilio es posible que, sea quien sea la persona que esté al frente (Rosario Ibarra Piedra o alguien de otra terna), el trato selectivo no sea corregido. Por ejemplo, con Luis Raúl González Pérez la denuncia del trato selectivo llevó a que se le hiciera una recomendación internacional para revisarlo, sin embargo, él omitió cumplirla y apenas ha sido posible lograr un mínimo eco. En el estado actual de las cosas, sólo aceptar que todas las personas tienen derecho a que los OPDH investiguen las Vddhh de que fueron objeto puede comenzar a cambiar la situación.
La CNDH cambiará o fracasará no por quién llegue sino porque el proceso social de los ddhh rebase lo que muchos de los actores actuales han legitimado. Sobre esa base, se requeriría, en el marco de procesos públicos, transparentes y participativos, articular los tres niveles antes referidos: la deslegitimación del trato selectivo, la voluntad de quien dirija la CNDH, y el acercamiento a quienes han tenido que operar (visitadoras y visitadores adjuntos) y sobrevivir (víctimas) esas prácticas institucionalizadas. Se trata no sólo de una transición en la CNDH a un procedimiento de investigación de Vddhh que implemente efectivamente los estándares aplicables, sino de avanzar desde esta institución hacia un proceso que incluya a los demás 32 OPDH del país. Y, además, generar articulaciones entre los resultados de las investigaciones de Vddhh y otras instituciones del país.
En medio de todo esto, el Senado debería corregir en los tres aspectos que ha fallado en la Designación. Es necesario que: a) haga reales procesos participativos con víctimas y organizaciones de la sociedad civil, en amplia auscultación, como indica la Ley de la CNDH; b) realice la evaluación sobre la base de los Planes de Trabajo y, de manera derivada, la revisión de los perfiles, en donde en particular se verifiquen las condiciones para eliminar el trato selectivo; y c) si, como parece comprobarse, en la votación fueron 116 votos, el Senado de la República requería 77 votos (no 76) para designar a la presidencia de la CNDH; es importante corregir: la legitimidad de origen es necesaria.
#NoMásTratoSelectivo
Cuauhtémoc Rueda Luna
Tw: @cuhtrl
[a] En la queja, formalmente, al inicio la CNDH podrá buscar la conciliación de las partes siempre que no se trate de violaciones graves de derechos humanos (por ejemplo, tortura, desaparición forzada o privación de la vida), pues en esos casos lo tiene prohibido. Si se logra conciliar el caso, éste se concluiría; si no se logra, la CNDH debe continuar investigando y determinar si ha ocurrido o no una Vddhh. En caso de haber ocurrido, la CNDH debe emitir una resolución denominada recomendación (en la cual debe solicitar la reparación del daño); en caso de no haber ocurrido la violación, debe emitir un acuerdo de no responsabilidad (ANR), aunque la CNDH ha establecido otra “causal de conclusión” equivalente que es la que realmente se usa: no violación/orientación (nv/o). Acá un esquema para facilitarlo:
* Durante la tramitación es posible que se “resuelva” el caso sin realizarse una conciliación. Cuando esto sucede, se concluye el caso “por haberse solucionado durante el trámite”, o bien, “por no existir materia para seguir conociendo”; esto ha derivado de las prácticas de la CNDH que comenzaron con Carpizo como “solución amistosa” (que formalmente era la conciliación), por ello debe aplicárseles la misma regla antedicha para la conciliación respecto de las Vddhh graves.
[b] Para efectos de comparación, las recomendaciones de la PDHGto se contabilizan sumando el número de expedientes que contiene recomendaciones, y no sobre el número que reporta la institución que es muy superior, ya que un mismo expediente puede tener más de una recomendación.
