Por Cuauhtémoc Rueda Luna / @cuhtrl / @efecto_util
Ciudad de México 03 de abril de 2017
El Informe Anual de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) debería permitir al gobierno y a la sociedad conocer sobre la situación de los derechos en la Ciudad de México a fin de tomar las decisiones pertinentes para atenderla. Un verdadero ejercicio de rendición de cuentas de su función constitucional de investigar violaciones de derechos humanos y solicitar la reparación del daño implicaría conocer esa información como la base del Informe.
1. Actualmente el Informe Anual se presenta en cuatro extensos tomos, en ellos no se puede encontrar información sobre las violaciones de derechos humanos y su reparación del daño, relacionadas con el total de quejas que la CDHDF atendió. La institución se reduce a señalar el número de “quejas recibidas” y a analizar éstas. Este dato, que puede ser importante conocer, en realidad es secundario respecto de saber los resultados de sus investigaciones, puesto que las quejas recibidas sólo implican el inicio del procedimiento de investigación.
Esto es, existe una gran diferencia entre reportar la declaración con que da inicio un procedimiento de investigación e informar lo que resultó al final de éste, puesto que en muchas ocasiones el resultado final no concuerda con la apreciación inicial de las personas, y sólo una investigación tiene como resultado atribuir responsabilidades concretas.
Al conocer los resultados de sus investigaciones, se respondería al derecho de la ciudad a saber dónde, cuándo y cómo ocurren las violaciones de derechos humanos, así como qué autoridades tienen voluntad para reparar el daño. Con base en ello, las personas podrían saber en los periodos electorales qué autoridades realmente mantienen un compromiso de respetar los derechos humanos. Ocultar esta información puede favorecer a quienes la poseen y a quienes serían señalados, pero perjudica a la sociedad.
2. La CDHDF ha funcionado así históricamente, ya que desde sus inicios, cuando Luis de la Barreda Solórzano fue su primer Presidente en 1993, se comenzó la política de emitir recomendaciones de manera discrecional y selectiva, lo que tiene como consecuencia omitir la producción de la información que debería darse a la sociedad en el Informe Anual.
Esta política de discrecionalidad y selectividad proviene del modelo con que se originó la CNDH, puede rastrearse en los archivos de ambas instituciones, y fue explícitamente reconocida por Jorge Carpizo, primer Presidente de la CNDH, quien afirmaría que “existen casos en los cuales los proyectos de recomendación se guardan en el escritorio del Ombudsman por no considerarlas oportunas o correctas políticamente, y sólo se expiden si las circunstancias políticas se modifican y se estima que su publicación llevará un beneficio personal o ya es políticamente oportuno”, como documentó Fundar (Lachenal et al, 2009).
Así, la regla es que para la mayoría de las quejas no se emitirán recomendaciones (forzándolas a concluirse de maneras indebidas), y las pocas quejas que excepcionalmente sí tendrán como resultado una recomendación, se sujetarán a la discrecionalidad porque están sujetas al criterio o necesidad política de quien está al frente de estas instituciones. En la CDHDF podemos observar esta dinámica de pocas recomendaciones respecto de miles de expedientes en la siguiente gráfica.
Esta es la caja negra del ombudsman. Quien está al frente de CDHDF, mientras ésta funcione discrecional y selectivamente, tendrá en sus manos información sustantiva sobre violaciones de derechos humanos que puede ser políticamente sensible o rentable; queda en manos de quien dirija la institución informarla o no.
De esta manera, la única información que la CDHDF proporciona anualmente a la sociedad sobre violaciones de derechos humanos y reparación del daño, es la de las pocas recomendaciones que emite. El Informe Anual, que debería ser uno de los documentos más esperados para conocer la situación de derechos humanos, se transforma en un simple trámite en que a lo más se puede observar cómo es tratado políticamente el ombudsman u ombudsperson; esto es, sólo observar si tiene buenos acuerdos con los partidos políticos o no.
3. En el colmo, de entre las pocas recomendaciones que emite la CDHDF muchos de ellas responden a casos que llevan tantos años al interior de la institución que a veces prácticamente carece de sentido su emisión, por ejemplo porque la CDHDF llega tarde a pedir la reparación del daño, porque los problemas ya hasta carecen de sentido para las víctimas y no desean ya saber del tema o, en el mejor de los casos, incluso ya fueron resueltos por las autoridades años atrás.
Así, por ejemplo, la recomendación 02/2016 que reportó la CDHDF en este Informe Anual es dirigida a la PGJDF por “irracionalidad del plazo transcurrido en la integración y determinación de averiguaciones previas”, donde destaca que uno de los casos que allí se acumularon corresponde a una queja que la CDHDF tuvo desde el año 2009, cuando la víctima ya se quejaba de una dilación en la PGJDF de 2 años y 8 meses. Lo lamentablemente irrisorio de este caso es que tras más de 7 años en la Comisión, y casi 3 en la PGJDF, la CDHDF indicó en esta recomendación que aquél se trataba de un caso que ameritaba ser resuelto de manera pronta, y que señalaba que “una demora prolongada, sin justificación, puede constituir, por sí misma, una violación…”. En el caso, cuando la víctima acudió a la CDHDF el daño producido por la violación a sus derechos incluso podía ser restituido ya que se trataba de una cuestión procesal; sin embargo, con los años se volvió de imposible restitución.
De las pocas recomendaciones que emite la CDHDF, muchos casos terminan teniendo problemas para que el daño sea reparado por el tiempo transcurrido entre la violación y la emisión de la recomendación. Además de que en sí misma esta dilación sea violatoria de derechos humanos, sería necesario recordar que por sus características una investigación de violaciones de derechos humanos es en principio mucho más ágil que una investigación penal o una investigación de responsabilidad administrativa, por lo que no sólo es imposible justificar este tipo de dilaciones, sino que es más preocupante que en realidad derive del uso discrecional y selectivo (es decir, político) de las recomendaciones.
4. La ausencia de un dato fue particularmente relevante en este Informe Anual 2016. Desde enero de 2014, a casi tres meses de haber ingresado la actual administración, su titular (Perla Gómez Gallardo), indicó públicamente que se combatiría el “rezago” en la atención de quejas, con que encontró la institución. Por ello, le fue expuesto que el rezago tenía como causa fundamental y estructural que se hiciera un uso discrecional y selectivo de las recomendaciones, pues al sujetar la mayoría de los casos a la política de que no se emitirán las recomendaciones que ameritarían, se les destinaba a ser forzados a concluirse de maneras indebidas, o bien, a quedarse por años en la institución en medio de prácticas irregulares, lo que terminaba por convertirse en lo que llamaban rezago.
Debido a que no se quiso cambiar la política de discrecionalidad y selectividad en la emisión de recomendaciones, pero estaba hecho el compromiso público de combatir el rezago, se cambió también discrecionalmente la forma de medir el mismo en la institución para acoplarlo a sus objetivos. Así, cuando anteriormente se consideraba “rezago” a los casos que tenían más de 6 meses, ahora se consideran así a aquellos con más de dos años. Con base en esto, desde el año 2014, Perla Gómez ha sostenido que ha combatido el rezago, pese a que sus números no indican eso, sino lo contrario. Sin embargo, es necesario observar que más que rezago lo que acontece es un fenómeno de incremento de expedientes en trámite, dentro de los cuales se haya el denominado “rezago”.
Como podrá verse, se tienen datos de este incremento desde el año 2005, y a pesar de haber disminuciones en las quejas en trámite (años 2008, 2009 y 2011), éstas terminan por ser momentáneas, puesto que la tendencia al incremento se reanuda, incluso a pesar de que la CDHDF ha incrementado su personal a más del doble desde el año 2005 (tenía 64 visitadores a cargo de expedientes al comenzar el año 2006 y 143 al comenzar el año 2016), y no recibe sustantivamente más carga de trabajo (el promedio de quejas iniciadas entre 2005 y 2016 es de 8,282).
Como puede observarse, pese a la retórica oficial de la CDHDF, el fenómeno ha continuado, puesto que sin recibir sustantivamente más expedientes de quejas que respecto del promedio, y tener mucho más personal que en 2005, aún se mantiene arriba del número de quejas en trámite que recibió esta administración, pues al finalizar el año 2013 eran 6,236 y el 2016 terminó con 6,832 pese a una importante reducción en este último año, tras haber alcanzado el máximo nivel en 2015.
Más aún, aunque para el año 2016 se informó la mayor disminución en la historia de la CDHDF, ésta es problemática, pues los datos indican que es posible que también se estén forzando más que nunca las conclusiones de quejas, como se observa en la siguiente gráfica sobre las causales de conclusión (1).
El incremento de conclusiones adicionales respecto de años previos se dio de manera muy notable en las causales “sin elementos suficientes” y “solucionado durante el trámite”, lo cual significa que éstas fueron las que absorbieron la decisión de reducir al máximo los expedientes de queja en trámite.
Pudiera pensarse que el “solucionado durante el trámite” puede implicar una adecuada voluntad de las autoridades responsables de las violaciones para atender los casos; sin embargo, el contexto de urgencia de la CDHDF por mostrar buenos números (por el compromiso público adquirido y que este es un crucial por el posible relevo de su Presidencia), y el simultáneo crecimiento de la causal “sin elementos suficientes”, unido a la política general de no emitir recomendaciones (o bien, de emitir pocas de manera discrecional y selectiva), muestra con claridad que muchos expedientes están recibiendo una atención más deficitaria de la que de por sí se podía esperar como resultado de la política de no emitir recomendaciones.
5. La actual administración de la CDHDF anteriormente había optado por presionar a las y los visitadores adjuntos para concluir los casos a como diera lugar (lo que usualmente conocemos como carpetazos), incluso mediante amenazas de iniciar procedimientos de responsabilidades en su contra, para lo cual incluso pedía el apoyo del Consejo de la Comisión (https://goo.gl/BOHiWJ); por lo cual no es extraño que finalmente se logre el objetivo de generar este tipo de “disminución” del rezago.
Los problemas de afectación a los derechos laborales que se han generado al interior de la CDHDF como consecuencia de este tipo de actuación tampoco han tenido atención. Incluso, después de que el caso de la trabajadora Carolina Hernández (quien fue víctima de acoso laboral y de haber sido retenida al interior de la institución), obligara desde 2015 a Perla Gómez a comprometer con su personal un Protocolo de actuación interno para este tipo de casos, hasta la fecha no ha existido la voluntad de realizarlo.
Por otra parte, dadas las condiciones actuales, es previsible que no se produzca un protocolo de este tipo; entre otras razones porque si el personal visitador adjunto tuviera garantías jurídicas suficientes para oponerse a que se les presione para cerrar los casos de maneras irregulares (como está sucediendo), y a su vez pudiera presionar para emitir las recomendaciones correspondientes, la política selectiva y discrecional de la CDHDF se vería seriamente mermada. De existir estas garantías, si no se incrementaran las recomendaciones, entonces se incrementarían los expedientes en trámite (el famoso rezago). Para resolver el problema de fondo es necesario que las recomendaciones dejen de estar sujetas a la selectividad y discrecionalidad.
6. Sintéticamente, el Informe Anual 2016 omitió información sobre el rezago, sobre las violaciones de derechos humanos y su reparación del daño. Ambos silencios son resultado de un mismo fenómeno. Sin embargo, esto no deriva de fallas en la normatividad de la CDHDF sino fundamentalmente de que se ha sostenido voluntariamente y por quienes dirigen la CDHDF una política institucional que tiene como base ser esa caja negra de las violaciones de derechos humanos, una especie de nueva arcana imperii que debe eliminarse ya; pues de otra forma la institución no podrá funcionar apropiadamente para los derechos humanos. Esto es lo que la actual administración, pese a tener información suficiente al respecto, y desde el inicio de su periodo, no quiso realizar. Esto es lo que cualquier persona que desee dirigir la CDHDF deberá enfrentar.
7. Muchas organizaciones de derechos humanos se preocupan por que en la elección de la Presidencia de la CDHDF se elija un perfil acorde a lo que ellas consideran apropiado en sus agendas; sin embargo, esto tiene que cambiar. La elección de la Presidencia de la CDHDF que se dará este 2017 debe tener como uno de sus ejes cambiar esta forma de funcionamiento que se ha sostenido en lo estructural a través de décadas, no importa quién haya estado al frente de ella. Todas las víctimas de violaciones de derechos humanos necesitan que se investiguen sus casos y se les repare el daño, no sólo las que les parezcan de casos paradigmáticos.
Uno de los primeros indicadores de que la CDHDF se orienta por el camino apropiado será cuando sus informes anuales adquieran la importancia que hoy deberían tener.
@efecto_util
@Cuhtrl
(1) Es relevante señalar que las causales de conclusión no están en una relación de una causal de conclusión por cada expediente de queja, ya que cada causal se asocia a un derecho, con lo cual un expediente de queja puede tener varios derechos asociados presuntamente violados y por tanto concluirse con varias causales. La información, no obstante, muestra las tendencias institucionales.
