Ciudad de México, 01 de octubre 2016
Los derechos humanos se organizan en torno a la dignidad de las personas. Esta idea se traduce en que al existir violaciones de derechos el objetivo principal es reparar el daño a las víctimas. Reparar el daño cuando ha existido una violación de derechos humanos es constitucionalmente obligatorio. La reparación del daño en materia de derechos humanos para ser integral requiere cinco tipo de medidas que han sido establecidas en la Ley General de Víctimas, éstas son: a) la compensación o indemnización por las afectaciones materiales e inmateriales, b) la restitución, c) la rehabilitación, d) las medidas de satisfacción y e) las garantías de no repetición. Cada una de estas medidas debe ser establecida una vez que, tras una investigación de las violaciones de derechos humanos alegadas, se determinó que éstas efectivamente ocurrieron.
En México, en el año 2011 se estableció explícitamente en nuestra Constitución la obligación de reparar el daño; por ello, en el 2013 se estableció la Ley General de Víctimas cuya implementación aún se encuentra inconclusa en varios aspectos.
1. Para determinar y cumplir con una adecuada reparación del daño es necesario que las autoridades que deben intervenir directamente para ello tengan una articulación apropiada. En ese sentido, dos tipos de autoridades de los derechos humanos son fundamentales para realizar la reparación del daño: a) los organismos públicos de derechos humanos (OPDH) —como la CNDH o la CDHDF—; y b) las comisiones de atención a víctimas —como la CEAV en el ámbito federal. Por un lado, los OPDH deben realizar las investigaciones de violaciones de derechos humanos y determinar cuál es la reparación del daño aplicable; y, por otro, las comisiones ejecutivas deben colaborar para que la reparación del daño determinada sea cumplida por parte de los autoridades que violaron los derechos humanos. Una adecuada articulación entre ambos tipos de instituciones es necesaria si en verdad existe un compromiso con los derechos humanos.
2. En el ámbito local de la Ciudad de México el tema principal es que la ciudad carece de su comisión ejecutiva de atención a víctimas, pese a que el plazo para su creación venció desde julio de 2013 conforme a la Ley General de Víctimas; es evidente que antes de poder articularse ambas instituciones, la primera necesidad a satisfacer es que ellas existan, por lo cual tenemos un serio problema.
Más grave aún es que en el Proyecto de Constitución realizado por Miguel Ángel Mancera (Proyecto Mancera) únicamente se incluyó la existencia de la comisión ejecutiva de atención a víctimas con relación a las víctimas de delitos (artículo 47) pero no respecto de las víctimas de violaciones de derechos humanos. Esta diferencia no es menor, pues existe una tendencia a minusvalorar y excluir a estas últimas víctimas de una protección apropiada, como se ha mostrado a partir de las recientes iniciativas de ley presentadas por Ma. Isabel Miranda de Wallace a Enrique Peña Nieto, y por la senadora priísta Cristina Díaz Salazar en el Senado de la República que buscan imponer este mismo sentido a la Ley General de Víctimas (LGV), afectando así al país entero.
Si bien el Proyecto Mancera habla en diversas partes de la atención a víctimas de violaciones de derechos humanos, no establece que la comisión ejecutiva sea responsable de colaborar para el cumplimiento de la reparación de daño ni para darles atención, con lo cual incumple nuevamente con las obligaciones establecidas en la LGV, como ya viene haciendo desde julio de 2013.
3. Por otro lado, en el ámbito federal un tema de suma relevancia para la articulación institucional de ambos tipos de instituciones es la necesidad de modificar la LGV para que se reconozca que la «calidad de víctima» de violaciones de derechos humanos debe derivar de las determinaciones de la CNDH (y demás OPDH) sin subordinarlas a las de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), pues la ley actualmente establece:
“Artículo 110. El reconocimiento de la calidad de víctima, para efectos de esta Ley, se realiza por las determinaciones de cualquiera de las siguientes autoridades: […]
V. La Comisión Ejecutiva que podrá tomar en consideración las determinaciones de:
[…]
c) Los organismos públicos de protección de los derechos humanos, o
[…]”
Esta subordinación legal de los OPDH a favor de la CEAV debe modificarse, tanto porque los OPDH son las autoridades que están específcamente facultadas en la Constitución para realizar investigaciones de violaciones de derechos humanos y conforme a ellas determinar si ocurrieron o no dichas violaciones, señalando consecuentemente las medidas de reparación del daño, como por ser en sí mismo una restricción al derecho de acceder a la reparación de daño.
Actualmente están en discusión en el Senado de la República las iniciativas de ley antes señaladas sobre la LGV, pero dado su enfoque no extraña la ausencia de preocupación por el tema (así como tampoco lo hace la posterior iniciativa del PRD liderada por la senadora Angélica de la Peña Gómez). No obstante, el tema fue señalado al Senado por el ombudsman nacional, Luis Raúl González Pérez, indicando que el reconocimiento de la «calidad de víctima» debe derivar directamente de lo que indiquen los OPDH y no de que la CEAV lo valide (La Jornada, 28 de septiembre de 2016); esto ha sido un paso necesario.
Sin embargo, esto también conlleva reconocer las deficiencias del trabajo de la propia CNDH, pues una gran cantidad de casos son cerrados sin que se haya realizado en ella una adecuada investigación de las violaciones —incluso de violaciones graves de derechos humanos—, con lo cual una gran cantidad de personas están quedando sin acceso a tener la calidad de víctima que, como señala la propia LGV tiene “como efecto que la víctima pueda acceder a los recursos del Fondo y a la reparación integral de conformidad con lo previsto en la presente Ley y en el Reglamento” (último párrafo del mismo artículo 110).
Es problemático que ya hoy la CNDH (y la mayoría de los OPDH en México) emita de manera selectiva las recomendaciones, administrando así las violaciones de derechos humanos —por ejemplo: en 2015, la CNDH inició 9,980 quejas pero emitió sólo 52 recomendaciones; la CDHDF inició 8,437, pero emitió sólo 18 recomendaciones—, como para que adicionalmente exista una subordinación del ombudsman nacional a la CEAV, afectando así en general el derecho a la reparación del daño. No obstante, sin importar en qué momento se realice esa necesaria modificaicón legal, la CNDH debe corregir desde ya sus formas de trabajo a fin de que a través de ella se pueda avanzar en facilitar que las personas accedan a tener la calidad de víctima y con ello a los beneficios y apoyos que legalmente derivan con motivo de su derecho a la reparación del daño.
4. Si se avanza hacia una adeacuada articulación entre la CNDH y la CEAV (y en general entre los OPDH y las CEAV locales, como en la Ciudad de México), reconociendo que quien debe investigar los casos y determinar la reparación del daño es la primera, y que la segunda debe colaborar para la realización de dicha reparación y brindar la atención a las víctimas, se podrá avanzar hacia un sistema de autoridades de derechos humanos que ayuden al Estado mexicano a atender las violaciones de derechos.
La desarticulación actual e incomprensión sobre estas instituciones lleva también a que el cumplimiento de sus responsabilidades e incluso su existencia misma parezca una cuestión selectiva y caprichosa. Las comisiones ejecutivas de atención a víctimas deben ser creadas y deben reconocérseles plenamente sus funciones; la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México tiene aún la posibilidad de corregir el sentido actual en esta materia del Proyecto Mancera. Asimismo, las recomendaciones de los OPDH deben derivar de los resultados de las investigaciones de las violaciones alegadas y no de otro tipo de criterios, cuyo carácter selectivo culmina con la emisión de pocas recomendaciones.
Estos casos son una muestra de que en el Estado mexicano aún está pendiente el cumplimiento de sus obligaciones para que la reparación del daño sea establecida en condiciones de igualdad y no discriminación para todas las víctimas de las violaciones de derechos humanos. El camino es complejo, pero deben de afrontarse con seriedad los retos que representan.
