Ciudad de México, 08 de septiembre 2016
La Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, por definición, debería permitir una relación política con la sociedad que fuera más allá de una simple representación derivada de procesos electorales. Como se ha señalado en esta columna, durante la construcción del Proyecto Mancera (el proyecto de Constitución que es la base del proceso constituyente) hubo ausencia de transparencia y espacios participativos inapropiados para la intervención de la sociedad, lo que generó incluso problemas en materia de derechos humanos en ese documento. Sin embargo, a pesar de sus inicios, ¿es una alternativa el proceso de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México? Un viraje a la exclusión inicial de la sociedad parece presentarse en este momento, y las necesidades acumuladas por la precarización social de las mayorías, así como los avances en materia de derechos humanos logrados por las luchas de la gente, imponen la necesidad de intervenir en dicho proceso no sólo para evitar la regresividad de derechos sino para lograr mejores condiciones para su realización.
1. El reglamento establecido para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente ha señalado la obligación de abrir las discusiones a la sociedad. Así, el artículo 22, numeral 2, señala: “Cada comisión, en su ámbito de competencia, garantizará el derecho de audiencia de la ciudadanía, representantes de instituciones, organizaciones sociales y comunidades para ser recibidos y escuchados en las comisiones y las propuestas que se presenten en dichas sesiones formarán parte del dictamen.” Esta es una oportunidad relevante para la sociedad a fin de rebasar la lógica elitista que gobierna la política e incidir en torno a los temas que se desee establecer en la Constitución.
Las comisiones en las que se dividirá el trabajo son 8 y tendrán los siguientes temas: a) Principios generales, b) Carta de Derechos, c) Desarrollo Sostenible y Planeación Democrática, d) Ciudadanía, Ejercicio Democrático y Régimen de Gobierno, e) Poder Judicial, Procuración de Justicia, Seguridad Ciudadana y Organismos Constitucionales Autónomos, f) Alcaldías, g) Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indígenas Residentes, y h) Buen Gobierno, Combate a la Corrupción y Régimen de Responsabilidades de los Servidores Públicos; conforme a estas comisiones es necesario circunscribir las posibles participaciones.
Este Reglamento no establece una fecha límite para ejercer el derecho a la participación, sin embargo, habría que considerar que la fecha límite para la presentación de las iniciativas por las diputadas y los diputados fue establecida para el 30 de octubre de 2016.
2. En un sentido similar, la Mesa Directiva de la Asamblea Constituyente convocó a la ciudadanía a presentar propuestas por escrito, en formato físico o digital. En caso de usar formato físico, debe presentarse en el antigua sede del Senado de la República (Xicotencatl 9, en el centro de la ciudad); y en caso de ser digital, se pide enviarse a la dirección asambleaxdmx@congreso.gob.mx, pudiendo solicitarse acudir personalmente a las comisiones. La recepción de las propuestas para la Asamblea Constituyente será de igual forma hasta el mismo día 30 de octubre, y deberán ser dirigidas al Presidente de esa Mesa, el Dip. Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez.
3. Las comisiones evaluarán la información que les remitan y tendrán hasta el siguiente 30 de noviembre para presentar al Pleno de la Asamblea Constituyente las propuestas finales (dictámenes). Esta será la fecha para evaluar si en las comisiones se garantizó el derecho a la participación.
Mientras tanto, es necesario que quienes tengan propuestas las puedan presentar a fin de influir en el proceso constituyente. Parece posible lograr un mejor reconocimiento de derechos y de mecanismos para garantizarlos, así como evitar cualquier peligro de regresividad, particularmente en torno a derechos que han sido atacados, como los que permiten la interrupción legal del embarazo o la adopción por familias homoparentales. Es necesario realizar un importante esfuerzo para introducir o sostener las discusiones necesarias en menos de un mes, un muy breve tiempo si consideramos la amplitud de los temas. Con todo, el esfuerzo debe ser realizado para que en la Asamblea Constituyente se asuman plenamente las responsabilidades en materia de derechos humanos.
4. Señaladas las formas posibles de participación, es necesario indicar algunos temas que afectan a la totalidad de los derechos en la Ciudad de México y que, por ello, deberían ser de interés común. Dentro de estos hay al menos dos tipos de temas: por un lado, los atinentes a las instituciones específicas de derechos; y, por otro, los que se refieren a los temas generales en que todas las autoridades tienen obligaciones en materia de derechos humanos.
5. Respecto de las instituciones propias de la materia de derechos humanos, tenemos por una parte que la propuesta de Defensoría del Pueblo (sustituta de la CDHDF) no garantiza apropiadamente los mandatos de «promover», «supervisar» y «proteger» los derechos humanos; mandatos exigibles conforme a los Principios de París. En particular, sobre el mandato de «protección» sigue siendo lamentable que la reparación del daño que la Defensoría determine siga careciendo de obligatoriedad. Asimismo, otro problema importante es que no se establezcan criterios para lo que se considerarán violaciones graves de derechos humanos y se deje esta facultad a la propia Defensoría, pues ahora mismo la propia CDHDF de manera sistemática no respeta sus criterios reglamentarios que establecen cuáles son este tipo de violaciones y qué tipo de atención deben tener. Es previsible que otorgar más discrecionalidad en la materia a la CDHDF tendrá por efecto la vulneración más flagrante de los derechos de las víctimas que ella debería hacer respetar. Por último respecto de esta institución, no se establece ningún estándar de derechos humanos que permita atender el gravísimo problema de que se emitan escasas recomendaciones, establecidas a partir de la opacidad de criterios selectivos y de la administración de las violaciones de derechos humanos (por ejemplo, en 2015 sólo emitió 18 recomendaciones cuando recibió 8,437 quejas).
Por otro lado, para la Comisión Ejectiva de Atención a Víctimas de la Ciudad de México que se menciona en el Proyecto Mancera no se establece un mandato explícito respecto de violaciones de derechos humanos, a pesar de que ésta debería ser su función principal conforme a la Ley General de Víctimas (según la cual, vale la pena recordarlo, esta comisión ejecutiva debería existir desde 2013).
6. En relación a los temas generales de los derechos humanos, hay varios puntos preocupantes. Así, el derecho a la reparación del daño por violaciones de derechos humanos en principio se encuentra reconocido y establecido como obligatorio, pero para los casos en que su solicitud deriva de un procedimiento ante la Defensoría del Pueblo, como ya se señaló, no resulta obligatorio, lo cual es grave atendiendo a que esta institución es la facultada constitucionalmente para realizar las investigaciones sobre violaciones de derechos humanos y a que limitar la efectividad de este tipo de instituciones generalmente implica restringir el acceso a una reparación para las personas más pobres que son las que mayoritariamente acuden a ellas.
De forma semejante, se establecen los principios de progresividad, de no regresividad y del máximo uso de los recursos disponibles, sin embargo, se omiten señalar las obligaciones de «efecto inmediato» reconocidas internacionalmente que específicamente deberían ser consideradas en relación a estos principios. Éstas son la obligación de no discriminar y la obligación de adoptar medidas deliberadas, concretas y debidamente orientadas para el cumplimiento de los derechos. Ambas son particularmente relevantes porque cuando se argumenta la falta de recursos económicos para cumplir los derechos no es justificable que exista discriminación ni que el Estado carezca de la adopción de medidas para dar cumplimiento a sus obligaciones en la materia.
Otro tema en esta línea es que no se dan los parámetros básicos del contenido de las obligaciones de «respetar», «proteger», «garantizar» y «promover» los derechos humanos, situación particularmente relevante ya que a partir de estos parámetros derivan las obligaciones del Estado relacionadas con la afectación de particulares a la realización de los derechos, así como aquellas que derivan de situaciones o condiciones en que el goce de los derechos se encuentra afectado o requiere de adoptar medidas para su realización, aún cuando su nivel deficitario no pueda atribuirse a alguna actuación intencional estatal o de particulares.
Derivado del anterior, un tema fundamental es que, salvo situaciones consideradas muy específicas, no existen en el proyecto de Constitución cuáles son las responsabilidades que en general tienen los particulares respecto de la realización de los derechos humanos. Establecer dicho contenido es fundamental para que los derechos humanos sirvan realmente a la sociedad, pues el mercado debe tener los acotamientos necesarios para evitar que termine absorbiendo a toda la sociedad en la exclusiva lógica de la ganancia. En ese sentido debía retomarse como base para dicho contenido a los Principios Rectores de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos, que establecen medidas para llevarse a cabo en torno a tres pilares: a) el deber de proteger del Estado frente a los abusos de los derechos humanos cometidos por las empresas, b) la responsabilidad de las empresas de respetar los derechos humanos, y c) la necesidad de mejorar el acceso de las víctimas a vías de reparación efectivas.
Finalmente, es imprescindible en la Ciudad de México evitar la restricción al principio pro persona que indebidamente avaló la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para dar cabida de forma excepcional al arraigo, y que también ha permitido otras restricciones como son la de derechos laborales a trabajadores del Estado. Según la limitación del principio pro persona señalada por esa Segunda Sala, éste será aplicable salvo que exista una restricción explícitamente establecida en la Constitución; por ello, en la Ciudad de México deberíamos establecer que el principio pro persona será aplicable sin restricción alguna.
Ante las grandes necesidades de nuestra población, esta Constitución de la Ciudad de México abre amplias oportunidades para respondernos si en lo sucesivo aún podemos apostar por otra vida y si podemos garantizar que no habrá regresividad en el reconocimiento de algún derecho; ojalá las personas, grupos, comunidades y pueblos decidan participar en el proceso y lograr mejores condiciones institucionales para ello. A quienes decidan actuar en esto, seguramente por allí nos encontraremos.
