Ciudad de México, 26 de diciembre de 2016
En las últimas fechas se imponía el tema del Ejército y los derechos humanos, pero la semana pasada no me fue posible publicar la columna, queda pendiente ya que estamos lejos de que eso haya terminado. Esta semana, sin embargo, es necesario regresar sobre la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México ya que, tras haber vulnerado el derecho humano a la participación (https://goo.gl/PNH4hm), comenzó su discusión sobre la Carta de Derechos. Lo que hasta este momento se ha aprobado en ella incidirá en todos los derechos porque se trata de aspectos generales. Conviene terminar el 2016 regresando a ella si se busca, como política, la efectividad de los derechos humanos.
1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), y en particular su Segunda Sala, ha mantenido restricciones para la efectividad de los derechos humanos mediante determinaciones aparentemente técnicas pero cargadas de un sentido político limitante de derechos. Algunos temas fundamentales en ello han sido la restricción del principio pro persona y la restricción de las obligaciones generales de las autoridades del Estado mexicano, esto último mediante la acotación del control de convencionalidad y de constitucionalidad. En la Asamblea Constituyente la segunda restricción es particularmente relevante puesto que el artículo 9.A.6 de la Constitución aprobado la estaría ratificando.
La SCJN, y su segunda sala, han establecido que las autoridades administrativas no pueden inaplicar normas violatoria de derechos humanos “ni siquiera bajo el argumento de una reparación de derechos humanos” (ver tesis 2a. CIV/2014 [10a.] y P. LXX/2011 [9a.]); dejando esta facultad exclusivamente para los órganos jurisdiccionales. En términos prácticos, esto significa que las personas deberán seguir promoviendo juicios para lograr que sus derechos humanos sean respetados incluso cuando las normas en que las autoridades basen sus actos sean evidentemente violatorias de derechos humanos para estas mismas.
Así, por ejemplo, la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad del Distrito Federal anteriormente contenía un requisito discriminatorio para dar acceso a estas personas a un apoyo económico, al establecer que éste sólo sería para quienes hubieran nacido en el Distrito Federal. Las autoridades, incluso reconociendo que se trataba de un requisito discriminatorio, lo mantenían indicando que así se entontraba en la ley. Situaciones de este tipo persistirán contrariando el sentido de la Constitución Federal al establecer que todas las autoridades deben respetar, proteger, garantizar y promover los derechos humanos. ¿Cuántas personas tienen tiempo, recursos económicos o el conocimiento técnico de los derechos humanos para estar entablando juicios a fin de acceder a goce de derechos en cosas que las propias autoridades administrativas podrían resolver?
En la Asamblea Constituyente, pese a que al interior se indicó este problema, se votó a favor de constitucionalizar la interpretación restrictiva de la SCJN y su Segunda Sala. Con ello, en la Ciudad de México el parámetro de efectividad de los derechos que la Constitución Federal contiene recibió un revés adicional.
2. Otro problema para la efectividad de los derechos planteado ante la Asamblea Constituyente, y que fue aprobado sin revisión, es el relacionado con los medios de defensa que se encuentran contenidos en el artículo 10.B. Estos medios son la “acción de protección efectiva” y el “juicio de restitución obligatoria de derechos humanos”; y ambos, que en principio parecerían apropiados para garantizar los derechos contienen, sin embargo, problemas relevantes.
Cuando en el articulado aprobado se indica que ambos medios se remitirán ante el “juez competente” (en la acción de protección efectiva), o bien, ante “las autoridades jurisdiccionales competentes” (en el juicio de restitución obligatoria), se comete un error grave ya que se subordinan los derechos humanos a las otras materias (civil, administrativo, mercantil, penal, etc.). Lo correcto sería la situación inversa, que prevaleciera la subordinación de las otras materias a los derechos humanos, como deriva del artículo primero de la Constitución Federal al establecer que todas las autoridades en su ámbito de competencia están obligadas para con los derechos humanos. En último término en esto consiste lo que se conoce como garantismo.
A. Respecto de la “acción de protección efectiva”, este problema puede resolverse mediante una cuestión de armonización (esperemos que así se maneje) ya que en artículos posteriores, que aún están por discutirse, se indica que esta “acción” estará a cargo de “juzgados tutelares” (de nueva creación); los cuales se pretende que sean autoridades de derechos humanos. De quedar así, en este caso podría evitarse la subordinación de los derechos humanos a otras materias.
B. Sin embargo, en el caso del “juicio de restitución obligatoria de derechos humanos” se está ante problemas más graves porque no se soluciona con armonización. Aquí se subordina a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDHCM) a los criterios de autoridades de materias distintas a las de derechos humanos. Incluso aunque se pretende que la función de estas últimas autoridades es para el cumplimiento de las recomendaciones de la CDHCM, el hecho es que mediante este procedimiento se le subordinara a las decisiones de otra autoridad (que además no es de derechos humanos).
A esto habría que añadir que la forma como se establece este “juicio” implica que la reparación del daño seguirá sin ser obligatoria; es decir, a pesar de que la CDHCM realice las investigaciones de violaciones de derechos humanos, las demuestre y determine las medidas de reparación del daño (restitución, rehabilitación, satisfacción, compensación o indemnización, y garantías de no repetición) que procederían, éstas en último término dependerán de que las autoridades quieran o no cumplirlas y no de que la CDHCM haya demostrado esa violación en su investigación; pues, en el colmo este juicio sólo procedería para cuando las autoridades hubieran aceptado la recomendación pero no la hubieran cumplido; así, en los casos en que no la hubieran aceptado la CDHCM ni siquiera tendría una vía para lograr la reparación del daño. Así, aunque la denominación “juicio de restitución obligatoria” parece establecer la obligatoriedad de la reparación del daño, en realidad la debilita.
3. En síntesis, si en general las autoridades administrativas (es decir al gobierno en general) no tienen la obligación de inaplicar normas violatorias de derechos humanos, incluso si es para reparar el daño de una violación de derechos; y si la autoridad encargada de investigar violaciones de derechos humanos (CDHCM) no puede hacer efectiva la reparación del daño porque ésta no es obligatoria y adicionalmente se le subordina a autoridades de otras materias para que éstas decidan sobre el cumplimiento de sus resoluciones (sólo cuando hayan sido previamente aceptadas pero no se cumplan), ¿de qué manera podrán ser efectivos los derechos humanos? Situación más preocupante porque las personas tienen que preocuparse más por sobrevivir diariamente que por estar llevando procedimientos que les implican conocimientos especializados, tiempo y desgaste ante trámites y consignas políticas en contra de sus derechos, etc.
Habría que aclarar que la innovación de la “acción de protección efectiva” tampoco implicará necesariamente una mejora sustantiva en la efectividad de los derechos humanos puesto que, en principio, se trata de un “juicio” en el que, por tanto, las personas tendrán una carga importante para investigar por sí mismas las violaciones que aleguen, mientras que la CDHCM tiene la obligación de realizar esas investigaciones, pero sus resoluciones se consideran no obligatorias y la propia CDHCM ni siquiera se le faculta para promover este juicio.
La Constitución de la Ciudad de México posiblemente pueda contener avances en el reconocimiento de derechos, pero ¿de qué le sirve a las personas tener el reconocimiento de los derechos si es tan dificil o hasta imposible hacerlos efectivos? Mientras los derechos humanos se mantengan sin efectividad seguirán siendo un discurso que sólo favorezca la legitimación de quienes gobiernan.
4. Desde Efecto Útil buscamos que estos problemas se revisaran en la Asamblea Constituyente. Mayela Delgadillo, diputada en ella que proviene de movilizaciones ciudadanas, los señaló en el Pleno de la Asamblea, sin embargo, acuerdos partidarios impidieron su discusión.
Lo que ahora señalamos no es lo único, sería necesario recordar que en la reparación del daño y la formulación de los alcances de las obligaciones de las autoridades en la ciudad se está dejando de lado un reconocimiento adecuado de las responsabilidades de los particulares para con los derechos humanos, lo cual también acarrea problemas importantes.
Lo que al parecer constataremos una vez más es que los políticos de la Asamblea Constituyente serán triunfalistas; al final dirán que es la mejor constitución, pero desde ya van quedando claras las limitaciones que generan para la efectividad de los derechos humanos.
