Ciudad de México, 03 de mayo de 2017
Esta columna desea preguntarse sobre la evolución institucional de los derechos humanos a partir de la Constitución de la Ciudad de México. A mi parecer, la relevancia está en que el peso institucional que están ganando los derechos implica que en su conjunto sus instituciones deben tener una adecuada articulación de sus funciones, de manera que exista la posibilidad de realizar actividades distintas, pero socialmente complementarias. Analizar y comprender esto será particularmente relevante para la legislación secundaria que con base en la Constitución se establecerá para estas instituciones.
1. Al momento actual, para expresarlo de manera esquemática, tenemos autoridades “de” derechos humanos y autoridades “con obligaciones” de derechos humanos. En general todas las instituciones tienen obligaciones de derechos humanos, sin embargo, dentro de ellas existen autoridades que son de derechos humanos derivado de que tienen procedimientos específicos de la materia para garantizar todos los derechos. Por ejemplo, un juzgado penal o un ministerio público, aunque tienen obligaciones en materia de derechos humanos, no son instituciones de derechos humanos. Su enfoque esencial es punitivo, no reparador como en los derechos humanos; por ello esas dos autoridades están centradas en actuar respecto la persona que dañó (victimaria) y no de la persona dañada (víctima). En cambio, una institución de derechos humanos debe centrar su actividad en la víctima. A esto habría que reiterar que no toda violación de derechos humanos es delito, ni todo delito es violación de derechos humanos; también que existen casos en que, aún coincidiendo que una violación de derechos humanos sea delito o viceversa, puede ser posible que penalmente no se logre sancionar a la persona que cometió el acto dañoso en un procedimiento penal, pero sí podría ser posible que la víctima acceda a reparación del daño (con medidas de a. restitución, b. indemnización o compensación, c. rehabilitación, d. satisfacción, y e. garantías de no repetición) mediante un procedimiento de derechos humanos.
En conclusión, todas las autoridades, como las penales, aunque no sean autoridades de derechos humanos, tienen obligaciones de derechos humanos. Esta distinción es importante porque nos permite situar un primer punto para observar lo que desde los derechos humanos sería el diseño constitucional de la Ciudad de México. Así, podría decirse que el conjunto universal es que todas las autoridades tienen obligaciones de derechos humanos y que dentro de éstas existen autoridades de derechos humanos, de las cuales desde el poder judicial se sumarían los Juzgados tutelares y la Sala Constitucional a la CDHDF. Para fines esquemáticos podríamos establecer una gráfica como la siguiente.
2. Este esquema básico se enriquece si se atiende a la identificación de otras instituciones que deberían ser consideradas como autoridades de derechos humanos, aunque en la Constitución de la Ciudad de México no necesariamente les dieron ese perfil (lo cual puede ser corregido). Estas instituciones son:
a) La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), que fue considerada como una autoridad del sistema de justicia penal (artículo 45, apartado A, numeral 2), antes que como una autoridad de derechos humanos, por lo que se le enfocó más a la atención de víctimas de delitos que de víctimas de violaciones de derechos humanos. Esto, reiterémoslo, fue erróneo porque las comisiones ejecutivas de atención a víctimas tienen como fundamento originario a las víctimas de violaciones de derechos humanos, de acuerdo al artículo primero de la Constitución Federal y a la Ley General de Víctimas.
b) El Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México (IPDm), al cual en la Constitución se le puede reconocer una función específica de los derechos humanos cuando se le asigna, como tarea fundamental de la progresividad de los derechos humanos, el “elaborar el sistema de indicadores” del proceso de planeación “para la fijación de metas y el cumplimiento progresivo en materia de derechos humanos” (véanse artículos 5, A, 2; 15, A, 3; y 15, D, 5, III).
c) El Consejo de Evaluación de la Ciudad de México (CnEv), que por sus funciones de evaluación de la Planeación en la Ciudad de México y de las “políticas, programas y acciones que implementen” las autoridades (artículos 5; 15, A, 3; y 15, A, 7), también tendrá un papel fundamental para la progresividad de los derechos humanos. La importancia de esta institución es visible por su vínculo con el IPDm aunque no se le indique explícitamente su relación con los derechos humanos.
En la medida en que se logre que estas tres instituciones asuman plenamente su función en materia de derechos humanos, se tendría una situación como la mostrada en la siguiente gráfica:
3. Aunque es posible considerar a algunas otras autoridades como “de derechos humanos” (como el Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación, el cual no tuvo reconocimiento constitucional), en general, en este esquema las demás autoridades pueden considerarse como autoridades con obligaciones de derechos humanos.
Esto es así porque, aunque todas las autoridades se relacionan en alguna medida con uno o más derechos y deben actuar a fin de garantizarlos en su ámbito de competencia, no todas las autoridades tienen como principio obligaciones equivalentes respecto de todos los derechos, como sí sucede con las autoridades “de derechos humanos” que deben actuar a fin de garantizar todos.
Así, la CDHDF debe investigar todas las violaciones de derechos humanos (salvo por las restricciones constitucionales que se le han impuesto a nivel federal), los Juzgados tutelares y la Sala Constitucional deberán ver en su momento por cualquier derecho humano que se les someta a su conocimiento, la CEAV debe buscar por la reparación del daño de todos los derechos que hayan sido violados; y, de igual forma, la planeación de la Ciudad de México (IPDm) y su evaluación (CnEv) debe buscar la progresividad de todos los derechos.
Estas instituciones, en la medida en que su objetivo es la realización de todos los derechos humanos, o bien, la reacción frente a la violación de cualquiera de ellos, conforman mecanismos de garantía, esto es, un núcleo duro de instituciones encargadas de que las demás cumplan con sus obligaciones en materia de derechos humanos.
4. El Sistema Integral de Derechos Humanos que se ha creado en la Constitución de la Ciudad de México (artículo 5, apartado A, numeral 6) aún debe ubicarse en este esquema. Este sistema está conformado por autoridades y sociedad civil, estará articulado al sistema de planeación de la ciudad y tendrá a su cargo el Programa de Derechos Humanos. El sistema es una forma de articulación de las autoridades de la ciudad que busca aproximarlas al núcleo de instituciones de derechos humanos, pero sin por ello perder su naturaleza ejecutora dentro del ámbito su respectiva competencia, lo cual les mantiene dentro de la clasificación de autoridades “con obligaciones” de derechos humanos.
Tras estas consideraciones, el gráfico quedaría en los siguientes términos:
De esta forma, en realidad se tiene un sistema de autoridades de derechos humanos y otro (el Sistema Integral) conformado por el conjunto de autoridades que en su ámbito competencial deben resguardar particularmente derechos específicos, como sería el derecho a la salud por la Secretaría de salud o el derecho a la educación por la Secretaría de educación.
5. Finalmente, una última distinción que permitirá comprender la estructuración del conjunto total de autoridades (tanto “de” como “con obligaciones” de derechos humanos) es distinguir si éstas por sus facultades tienen un carácter reactivo o proactivo. Así, cuando se trata de una respuesta ante violaciones de derechos humanos su participación es reactiva, mientras que cuando se trata de actuar para la realización de los derechos su participación es proactiva.
En una primera esquematización de esto se pondría en el espacio reactivo a autoridades de derechos humanos como la CDHDF, la CEAV y los Juzgados Tutelares, puesto que las facultades constitucionales de la CDHDF es investigar violaciones de derechos humanos, las de la CEAV coadyuvar a la reparación del daño por dichas violaciones, y las de los Juzgados Tutelares conocer de violaciones de derechos que les pongan en conocimiento las víctimas. Asimismo, se puede ubicar en el mismo espacio a autoridades con obligaciones de derechos humanos como el nuevo Instituto de la Defensoría Pública (InDef), el Ministerio Público o los diferentes Tribunales de la Ciudad (Tribs), ya que en sus materias respectivas podría haber violaciones de derechos humanos de las cuales conocerían.
De forma semejante, en el espacio proactivo se encontrarían autoridades con obligaciones de derechos humanos que deben realizar acciones para la realización de los derechos, como en general son las secretarías del gobierno de la Ciudad de México o las alcaldías; o bien, autoridades de derechos humanos, como el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva, y el Consejo de Evaluación (atendiendo a las consideraciones arriba señaladas).
Por otro lado, también habría que considerar que algunas autoridades pueden tener ambos tipos de atribuciones (reactivas y proactivas) como sucede con el espacio abierto por el Sistema Integral de Derechos Humanos, aunque en general estaría del lado proactivo; o bien, como tiene la CDHDF respecto de sus facultades de promoción.
Un esquema resultante sería como el siguiente.
Como puede observarse, esta Constitución no sólo creó el denominado Sistema Integral de Derechos Humanos (conformado fundamentalmente por autoridades con obligaciones de derechos humanos), sino que también crea otro sistema, el cual no tiene una denominación específica, pero que corresponde al integrado por las autoridades de derechos humanos; cuya función es actuar (proactiva o reactivamente) como garantes de que las demás autoridades asuman plenamente sus obligaciones en esta materia. Estos dos sistemas son el resultado más importante en materia de derechos humanos puesto que sin mecanismos institucionales para exigir y realizar los derechos, no tiene sentido solamente establecerlos en un papel.
Adicionalmente podría señalarse que un mejor modelo de Ombudsman implicaría que la CDHDF (próximamente CDHCM) tuviera un papel proactivo apropiado, con facultades suficientes de supervisión (como se establece el modelo de ombudsman de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad), de modo que se equilibrara su lugar y ocupara plenamente un lugar central en el esquema. Mientras tanto, es necesario fortalecer las articulaciones entre el sistema de las autoridades de derechos humanos y el de las autoridades con obligaciones de derechos humanos.
6. La Constitución de la Ciudad de México fue diseñada con una imposición de representación política del 40% de los diputados, tuvo problemas respecto del derecho a la participación porque no se observaron los mecanismos establecidos institucionalmente para ello, tiene algunas restricciones indebidas a derechos humanos y también problemas relevantes de diseño en cuanto a la articulación de sus instituciones, sin embargo, sin duda ha establecido un parámetro de actuación para sus autoridades que a la fecha representa un avance no sólo para la propia Ciudad sino para el país. Por ello, aun cuando se reconozcan sus problemas de origen, es necesario que lo logrado sea respetado por las autoridades federales (Presidencia, Procuraduría General de la República, Senado de la República o CNDH, quienes están impugnando la Constitución incluso con fines restrictivos de derechos).
Así, por ejemplo, habría que señalar que la CNDH comete un acto inadmisible para el derecho a la reparación del daño cuando ataca el juicio de restitución obligatoria que, de acuerdo con la Constitución de la ciudad, debe interponer la CDHDF si sus recomendaciones fueron aceptadas pero no cumplidas. La acción de inconstitucionalidad de la CNDH en contra de este juicio no puede entenderse sino como un acto contrario a la realización de los derechos humanos.
7. Contrario a este tipo de pretensiones externas al proceso constituyente de la Ciudad de México realizadas desde la federación, en la ciudad necesitamos una adecuada articulación entre las autoridades a fin de que los dos sistemas de derechos humanos queden adecuadamente relacionados, tanto respecto de las funciones reactivas frente a las violaciones de derechos humanos, como respecto de las proactivas para su realización. Los esfuerzos futuros requieren reconocer la importancia de este nivel institucional si en verdad se quiere materializar los derechos humanos.
