Por Cuauhtémoc Rueda Luna / @cuhtrl
1\ Esta columna presenta los puntos principales de un documento Diagnóstico y Plan de trabajo que se realizó para la candidatura a la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el cual se comparte con el objetivo de que, en su caso, pudiera ser considerado por otras personas que presentarán su candidatura.
La convocatoria del Senado para quienes quieran participar como personas candidatas pide sólo un plan de trabajo, sin embargo, desde Efecto Útil nos parece que, para ser apropiado, un plan requiere plantear los elementos diagnósticos que le dan lugar. De otro modo, se construye en el aire.
Con el objetivo de hacer una muy breve presentación del documento se comentan sus apartados; el cual puede bajarse en el siguiente link: https://acortar.link/ZZJYK3.
2\ El diagnóstico y el plan se basan en las tres funciones de protección, supervisión y promoción de los derechos humanos que todo Organismo Público de Derechos Humanos (OPDH) debe cumplir de acuerdo al modelo más avanzado establecido en la Convención sobre los Derechos de Personas con Discapacidad (art. 33.2). Con base en esas tres funciones, se revisan los desafíos internos y externos de la CNDH.
3\ En cuanto a los desafíos internos más generales, se plantea que al interior de la CNDH las áreas tienen mezcladas y dispersas las actividades propias de cada una de las tres funciones, de modo que esto repercute negativamente en un cumplimiento coherente y apropiado de ellas. Consecuentemente, se proponen los términos en que se puede llevar a cabo una rearticulación interna de las áreas de la institución, de modo que la CNDH adquiera una capacidad operativa mucho mayor y más pertinente para el cumplimiento de sus tres funciones, conforme al máximo uso de los recursos disponibles.
4\ Asimismo, también en relación a los desafíos internos de la CNDH, se desarrolla de manera específica la situación de la función protección en cuanto a la investigación de violaciones de derechos humanos. Se plantea que el principal problema deriva de que la CNDH mantiene un modelo selectivo en la investigación de esas violaciones, y como consecuencia emite muy pocas recomendaciones respecto del total de quejas que recibe anualmente: menos de 2% de recomendaciones cuando debería emitir al menos un 20%. Esta selectividad basa en valoraciones políticas (de arriba) que se imponen sobre las necesidades jurídicas derivadas de los derechos de las víctimas (de abajo). Es la decisión política y no los derechos humanos lo que en el fondo termina importando (aunque siempre usando el discurso de derechos humanos).
Esto llama la atención en el contexto de que desde la CNDH recientemente se celebra que en 2023 emitió 370 recomendaciones (sin considerar las recomendaciones generales), indicando que éste es un máximo histórico. Esto es cierto, pero ese número solo representa cerca del 1.9% de recomendaciones respecto del total de quejas anuales. La propia CNDH, en sus primeros años, llegó a emitir hasta un 3.3%. Es decir, incluso si se compara en términos porcentuales respecto de su propia historia, sus números siguen siendo muy bajos. Y si se llegara a considerar que debería emitir cerca del 20% entonces la CNDH en 2023 tendría que haber realizado cerca de 4,000 (3,980) recomendaciones.
La CNDH sigue muy lejos de erradicar el modelo selectivo. Si acaso, atenuó su gravedad.
Ante este escenario, en la propuesta de trabajo desarrollada en el documento se indica una serie de medidas para erradicar el modelo selectivo, que en síntesis corresponden a: (i) la decisión asumida públicamente como un compromiso de eliminar el modelo selectivo, lo cual es necesario porque el trato selectivo de los casos y las recomendaciones requiere eliminarse cómo se barren las escaleras: de arriba para abajo; y, sobre esa base, (ii) revisar las prácticas irregulares y vicios institucionalizados que se han generado para mantener el trato selectivo, pues estas prácticas y vicios no son su causa, son su consecuencia. Es conveniente recordar que combatir esto no requiere cambios normativos.
Sin embargo, siempre ha sido necesario fortalecer las facultades de investigación de violaciones de derechos humanos de los OPDH, para lo cual se proponen reformas constitucionales y legales relativas a las responsabilidades de autoridades y particulares por falta de colaboración u obstaculización de dichas investigaciones; y también es necesario fortalecer el aprovechamiento de los resultados (pruebas y recomendaciones) de dichas las investigaciones, a efecto de que deban ser considerados por otras autoridades administrativas y judiciales en sus respectivos procedimientos y procesos. Y, de forma semejante, al interior de la CNDH, es necesario generar una sistematización de las garantías de no repetición solicitadas en la reparación del daño, así como de su cumplimiento y la evolución de las circunstancias que les dieron lugar.
Por otro lado, se propone cambiar el centro de gravedad simbólico para que la emisión de recomendaciones transite de una dinámica de avergonzamiento por las violaciones de derechos humanos a una dinámica de reconocimiento de la voluntad de reparar el daño, dado que la primera privilegia un uso moral y político de la institución, y se asocia estrechamente al trato selectivo, pues genera que las lógicas políticas de la institución colonicen las necesidades jurídicas de los derechos de las víctimas.
Por ello, se advierte que el modelo selectivo ha provocado y retroalimentado un elitismo, en donde sus agentes son personas y organizaciones de los derechos humanos que lo legitiman.[1] Quienes desean que la CNDH y los demás OPDH locales continúen siendo selectivos pues lo que en último término buscan es ser partícipes de las élites derechohumaneras que deciden o influyen en la decisión de qué casos sí son seleccionados y qué casos no. Dada esta situación, la lucha por presidir la CNDH (y los OPDH) se trata, para quienes quieren mantener el modelo selectivo, de una lucha por ser el(la) Gran Selector(a): una lucha por ser la persona que seleccione a qué casos y qué agendas sí se les dará acceso a las recomendaciones, donde el derecho de las víctimas a que se emita una recomendación es secundario y nulificable.
Consecuentemente el documento que se presenta también constituye una propuesta de des-elitización de los OPDH mexicanos, y una descolonización de su funcionamiento.
4.1\ En 2016, desde Efecto Útil[2] presentamos un informe[3] ante la GANHRI (Alianza Global de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos) solicitando que se le quitara la acreditación nivel “A” a la CNDH por los efectos negativos de su modelo selectivo para la investigación de violaciones graves de derechos humanos (especialmente la tortura). Con motivo de este informe la GANHRI recomendó a la CNDH que revisara sus procedimientos de investigación. Durante la presidencia de Luis Raúl González Pérez esto fue finalmente dejado de lado. Al iniciar la administración actual de la presidenta Rosario Piedra Ibarra, por parte de Efecto Útil solicitamos audiencia con ella para hacer de su conocimiento la recomendación de la GANHRI y solicitarle que revisara los procedimientos. En ese momento, la presidenta, junto con su secretario ejecutivo, indicaron que se revisaría la situación de la CNDH. Posteriormente, me invitaron a participar en la CNDH por lo que más adelante ingresé permaneciendo por poco más de un año. Para 2022 la CNDH tuvo el primer año con un incremento relevante de recomendaciones, al llegar a 300 (sin considerar las recomendaciones generales), y señaló en el informe anual de ese año que esto también había sido motivado por la petición de la GANHRI.[4] Sin embargo, el hecho de que se incremente de manera importante el número de recomendaciones carece de importancia para diversas personas y organizaciones de derechos humanos (no porque porcentualmente esté muy lejos de una situación apropiada), dado que lo esencial para éstas es la función política de la CNDH, no la jurídica: es decir, la persistencia del modelo selectivo. Sin embargo, esta evolución institucional también es relevante porque el uso selectivo de las recomendaciones suele justificarse de muchas formas incluyendo la cuestión de la insuficiencia de recursos o de las dificultades para elaborar recomendaciones. Pero el hecho es que la CNDH ha tenido una política de austeridad muy importante por lo que ha bajado su presupuesto durante esta administración. Lo cual, independientemente de otros efectos que pueden cuestionarse, revela que ha sido totalmente falso el pretexto de los recursos. En Efecto Útil esto es una obviedad, pero es relevante que haya quedado demostrado por la propia CNDH.
En vistas de la situación institucional, la posición de Efecto Útil se centra en dar cuenta de la autonomía de la CNDH como una garantía de que ésta realizará su trabajo técnico en materia de derechos humanos y, por tanto, las personas no serán tratadas selectivamente. Por ello, en la designación de la titular de la CNDH en 2019, el reto más importante era construir la autonomía,[5] pues ésta nunca ha existido. Al día de hoy, aunque haya un trato selectivo menos lesivo, éste aún sigue existiendo.
5\ Después de los desafíos internos, en el documento se pasa a revisar cuáles son los desafíos externos de la CNDH. Respecto de estos se comienza por aquellos que la institución tiene frente a todo el sistema de OPDH mexicanos y frente al Estado mexicano.
Al respecto se indica que, derivado de que en nuestra Constitución no están establecidas las tres funciones (protección supervisión y promoción), todos los OPDH carecen de una base común para poder actuar de manera sistemática y sistematizada en sus ámbitos de competencia y, por tanto, permanecen en una plena falta de coordinación a nivel nacional respecto de ellas. Por ello se plantea que la CNDH está llamada a liderar los esfuerzos para generar esa coordinación nacional.
6\ El último tema del documento corresponde a otro desafío externo: el referido a los problemas derivados de que el modelo selectivo no es exclusivo de la CNDH, pues se encuentra extendido en todos los OPDH mexicanos, siendo los casos más preocupantes el de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDHCM) que incluso legalizó el trato selectivo,[6] y el caso de la Procuraduría de Derechos Humanos del Estado de Guanajuato (PRODHEG) que en los últimos años pasó de ser la única institución que emitía arriba de 20% de recomendaciones a ser una institución que se alineó con el modelo selectivo de modo que actualmente emite alrededor del 2% de recomendaciones (sin embargo, la PRODHEG, siguiendo un estilo muy conocido entre los OPDH, afirma que no ha existido cambio alguno en su política institucional de investigación de casos)[7].
En esos términos, la CNDH actualmente es el único OPDH que ha tenido un alza relevante de recomendaciones; y, por ello, es la única institución que, aunque esté muy lejos de ser suficiente, tiene una posible tendencia a corregir el modelo selectivo.
Consecuentemente en el proyecto en el documento se presentan una serie de propuestas para que la CNDH lidere también la erradicación del modelo selectivo a nivel nacional en todos los Organismos Públicos de Derechos Humanos.
Se necesita una política anti-selectiva y des-elitizante que combata la invisibilización y la administración de las violaciones de derechos humanos en los 33 OPDH del Estado mexicano, que reconozca a todas las víctimas y no sólo “privilegie” a algunas, abriendo la puerta sólo a ellas, respecto de lo que miles más tienen derecho.
7\ La candidatura a la presidencia de la CNDH en que se presentará esta información es la mía. Sin embargo, el documento con información diagnóstica y el subsecuente plan de trabajo que se anexan desde el inicio de esta columna, aunque queda poco tiempo, quizás alcance a ayudar a otras personas a orientar sus propias candidaturas.
Al menos, es una oportunidad para socializar información que sirva para quienes desean que estas instituciones realmente trabajen para la gente.
[1] RUEDA LUNA, Cuauhtémoc. “AMLO, el #FactorEmilio y ¿puede fracasar la #DesignaciónCNDH 2019?”, en Somos el medio, 9 de noviembre de 2019, https://www.somoselmedio.com/amlo-el-factoremilio-y-puede-fracasar-la-designacioncndh-2019/
[2] Efecto Útil es una organización de derechos humanos que, gracias al trabajo voluntario de sus integrantes y conforme a sus propias posibilidades temporales, hasta la fecha trabaja sin financiamiento.
[3] EFECTO ÚTIL Informe Previo Efecto Útil sobre la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 3ª. edición, Centro de Monitoreo sobre Organismos Públicos de Derechos Humanos, Efecto Útil, A.C., México, 2019 [2016], https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Torture/Call/NHRI/CNDHMexico.pdf
[4] CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre, 2022, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2022, pág. 10, https://informe.cndh.org.mx/uploads/principal/2022/IA_2022.pdf
[5] RUEDA LUNA, Cuauhtémoc. “Los retos de la CNDH: construir la autonomía”, en Somos el medio, 1 de febrero de 2020, disponible en: https://www.somoselmedio.com/los-retos-de-la-cndh-construir-la-autonomia/
[6] RUEDA LUNA, Cuauhtémoc, “CDHDF: legalización del “trato selectivo” y ¿algunas simulaciones?”, en Somos el medio, 28 de mayo de 2019, México. https://www.somoselmedio.com/cdhdf-legalizacion-del-trato-selectivo-y-algunas-simulaciones/
[7] Respuesta a la solicitud de información pública con número de folio 110200000033823, de la Plataforma Nacional de Transparencia.